Від нагляду за правилами до нагляду на основі ризиків

Читати PDF-версію (8 сторінок)

Діагноз 1997 року

Наглядовий підхід, від якого MAS відмовилося в 1998 році, в одному відношенні добре прислужився Сінгапуру. Він створив сильну й добре капіталізовану банківську систему, яка витримала Азійську кризу, як показує попередній розділ. Його слабкість полягала в одноманітності: ті самі детальні правила застосовувалися і до добре, і до погано керованих установ. Крім того, регулятор оцінював продукти й операції, про які ринок міг би судити сам. У своїй промові в листопаді 1997 року Лі Сянь Лун (Lee Hsien Loong) закликав змістити акцент із регулювання на нагляд. У його термінах регулювання охоплювало вимоги до капіталу та пруденційні правила, а нагляд означав моніторинг установ щодо дотримання вимог і якості їхнього внутрішнього контролю. Він також стверджував, що Сінгапур має «більше покладатися на ринкову дисципліну й повне розкриття інформації для захисту інвесторів».¹

Досвід SIMEX і Barings, описаний у розділі II цієї частини, підкріпив цей діагноз. Жоден набір правил не міг замінити внутрішній контроль фінансової установи. Регулятор міг вимагати належного контролю, перевіряти його наявність і забезпечувати, щоб ринок мав достатньо інформації для власної дисципліни.

Побудова системи, орієнтованої на ризики

Річний звіт за 1998/99 рік докладно описав новий підхід. MAS поступово перейшло від регулювання за принципом «один розмір для всіх» до наглядового підходу, орієнтованого на ризики. Нагляд мав зосередитися на системному ризику, а перевірки — оцінювати достатність внутрішнього контролю та систем управління ризиками. MAS також розробляло внутрішні рейтингові системи для фінансових установ, щоб перейти до регулювання з урахуванням результатів діяльності, яке дає сильнішим і краще керованим гравцям більше свободи. Той самий звіт застерігав, що регіональна криза показала небезпеку лібералізації фінансових ринків без зміцнення наглядових систем.²

За зміною філософії настали організаційні зміни. У травні 1998 року MAS створило у своєму Департаменті цінних паперів і ф’ючерсів інспекційний підрозділ для виїзних перевірок посередників на ринку цінних паперів, який розпочав роботу в серпні 1998 року. MAS також почало розробляти спільну систему оцінки ризиків для банківської діяльності, цінних паперів і страхування, оскільки межі між цими галузями розмивалися. Закон про внесення змін до Закону про банки 2001 року (Banking (Amendment) Act 2001) надав MAS повноваження встановлювати для окремих банків вимоги до достатності капіталу, що відрізняються від установленого мінімуму в 12 %. Отже, капітал можна було співвідносити з ризиком кожної установи.³

У квітні 2004 року MAS опублікувало документ Objectives and Principles of Financial Sector Oversight in Singapore. У червні того самого року Лі підсумував цю зміну як відхід від «приписового регулювання за принципом „один розмір для всіх“ до наглядового підходу, більш орієнтованого на ризики».⁴

Вплив і ризик: система 2007 року

Остаточної форми новий підхід набув у квітні 2007 року, коли MAS опублікувало MAS’ Framework for Impact and Risk Assessment of Financial Institutions. Монографія викладала, як MAS оцінює ризики установ за допомогою своєї Common Risk Assessment Framework and Techniques, відомої як CRAFT. Її центральним положенням стала відмова від перфекціонізму: MAS заявило, що «не ставить за мету запобігти всім банкрутствам», оскільки режим «нульових банкрутств» поклав би на установи надмірний тягар і погіршив би ефективність фінансової системи.⁵

Система поєднує дві оцінки кожної установи. Оцінка впливу вимірює відносну вагу установи в її секторі та шкоду, якої завдали б її труднощі фінансовій системі, економіці та репутації Сінгапуру. Оцінка ризику, яку здійснюють за допомогою CRAFT, аналізує притаманні ризики суттєвих видів діяльності установи, якість її контролю, нагляд і корпоративне управління, а також капітал і підтримку. Два рейтинги відносять кожну установу до однієї з чотирьох наглядових груп, причому вплив важить більше, ніж ризик. Установи найвищої групи перебувають у частому діалозі з регулятором і проходять виїзні перевірки, тоді як менші установи з низьким впливом і ризиком підлягають переважно дистанційному моніторингу, опитуванням і тематичним оглядам.⁶

Основну відповідальність за ризики система покладає на ради директорів і вище керівництво установ. Доки ризиками управляють належно, MAS прагне «звести до мінімуму потребу втручатися в господарську діяльність установ». Переглянута редакція березня 2024 року додає системи визначення внутрішніх системно важливих банків і страховиків та нагляду за ними. Вони показують, як модель засвоїла уроки глобальної фінансової кризи 2008 року.⁷

Ринкова дисципліна та страхування депозитів

Нагляд на основі ризиків передбачає, що установи можуть зазнавати банкрутства. Тому надійна система потребує механізму, який у такому разі захищає дрібних вкладників. Сінгапур запровадив явне страхування депозитів 1 квітня 2006 року. Спочатку схема покривала перші S$ 20 000 депозитів фізичних осіб і благодійних організацій у сінгапурських доларах у кожному банку чи фінансовій компанії. Згодом ліміт підвищили, і з 1 квітня 2024 року, коли він зріс з S$ 75 000, він становить S$ 100 000 на вкладника в кожній установі-учасниці.⁸

Явна схема замінила неявне припущення, що держава стоїть за кожним банком. Її ліміти залишають більшим вкладникам стимул стежити за надійністю своїх банків. Разом із вищими стандартами розкриття інформації та реформами корпоративного управління 1999 і 2001 років страхування депозитів завершило трикутник, на якому тримався новий підхід: нагляд, зосереджений на ризиках, установи, відповідальні за власний контроль, і ринки, забезпечені інформацією.

Примітки

1. Lee Hsien Loong, промова від 4 листопада 1997 р., п. 41: “We need to shift emphasis from regulation to supervision”; регулювання охоплює вимоги до капіталу та пруденційні правила, нагляд — моніторинг установ щодо дотримання вимог і внутрішнього контролю – Lee Hsien Loong, промова від 4 листопада 1997 р., п. 53: “We should rely more on market discipline and full information disclosure to protect investors”. ↩
2. MAS, Annual Report 1998/99, с. 52: MAS “has shifted progressively from ‘one-size-fits-all’ regulation to a risk-focused supervisory approach”; нагляд має зосередитися на системному ризику, з меншою вагою ризиків окремих установ чи операцій; внутрішні рейтингові системи мають уможливити “performance-based regulation, where greater leeway is given to stronger and better managed players” – MAS, Annual Report 1998/99, с. 52: “The regional financial crisis has highlighted the dangers of liberalising financial markets without strengthening supervisory systems”. ↩
3. MAS, Annual Report 1998/99, с. 55: “In May 1998, MAS set up a new inspection unit within the Securities and Futures Department to conduct on-site inspection of securities market intermediaries … The unit commenced inspection in August 1998.” – MAS, Annual Report 1998/99, с. 55, “Developing a Common Risk Framework”: міжнародна практика зближується “towards a consistent risk-focused approach at a consolidated enterprise-wide level”; розробляється спільна система оцінки ризиків – Lee Hsien Loong, промова в другому читанні від 16 травня 2001 р., п. 29: ст. 10 змінено, щоб MAS могло встановлювати “specific capital adequacy ratio requirements that vary from the stipulated minimum of 12%”. ↩
4. MAS, MAS’ Framework for Impact and Risk Assessment of Financial Institutions, квітень 2007 р. (переглянуто в березні 2024 р.), п. 1.1: цілі й принципи “spelled out in ‘Objectives and Principles of Financial Sector Oversight in Singapore’, issued in April 2004” – Lee Hsien Loong, промова від 17 червня 2004 р.: MAS відійшло від “one-size-fits-all prescriptive regulation towards a more risk-focussed supervisory approach”. ↩
5. MAS, медіареліз “MAS Issues Monograph”, 23 квітня 2007 р., mas.gov.sg: публікація “MAS’ Framework for Impact and Risk Assessment of Financial Institutions”, що спирається на “Objectives and Principles of Financial Supervision in Singapore” і викладає “Common Risk Assessment Framework and Techniques” (CRAFT). Переглянута монографія березня 2024 р. розшифровує абревіатуру як “Comprehensive Risk Assessment Framework and Techniques” – MAS, Framework for Impact and Risk Assessment, п. 2.3: “MAS does not aim to prevent all failures. A ‘zero failure’ regime would place an excessive regulatory burden on financial institutions and could impair the efficiency of the financial system.”. ↩
6. MAS, Framework for Impact and Risk Assessment, пп. 3.3–3.4 і 4.1–4.4: рейтинги впливу й ризику поєднуються, щоб віднести кожну установу до однієї з чотирьох “supervisory buckets”; “the impact rating is accorded more importance relative to the risk rating”; критерії впливу охоплюють частку діяльності на ринках, охоплення роздрібних клієнтів і значущість для фінансової системи – MAS, Framework for Impact and Risk Assessment, пп. 3.8–3.12: за установами нижчих груп наглядають переважно дистанційно з періодичними перевірками; установи групи 1 перебувають у частому діалозі й проходять виїзні перевірки; менші установи, як-от фінансові радники та страхові брокери, підлягають базовому моніторингу, опитуванням і тематичним оглядам. ↩
7. MAS, Framework for Impact and Risk Assessment, пп. 2.7–2.9: рада директорів і вище керівництво “play the central role in maintaining adequate risk oversight”; “As long as risks are adequately managed, we seek to minimise the need to interfere with institutions’ business operations.” – MAS, Framework for Impact and Risk Assessment, квітень 2007 р. (переглянуто в березні 2024 р.), зміст: Додаток 1, “Framework for identifying and supervising domestic systemically important banks”; Додаток 2 — відповідна система для страховиків. ↩
8. MAS і Singapore Deposit Insurance Corporation, спільний медіареліз “Launch of Deposit Insurance Scheme in Singapore”, 28 березня 2006 р., mas.gov.sg: схема починає діяти 1 квітня 2006 р. і покриває “the first $20,000” депозитів у сінгапурських доларах “individuals and charities”; вона є “another layer of protection to complement the role of prudent bank management and MAS supervision” – Allen & Gledhill, “MAS to increase maximum deposit insurance coverage from S$75,000 to S$100,000 from 1 April 2024”, 30 жовтня 2023 р.: MAS “increase the maximum DI coverage from S$75,000 to S$100,000” з 1 квітня 2024 р.; оголошено 22 вересня 2023 р. ↩

Лише для загального ознайомлення. Ця стаття не є юридичною чи податковою консультацією, не замінює консультації щодо конкретної справи й не створює відносин між адвокатом і клієнтом. Вона відображає правове становище станом на жовтень 2026.